Экономический рост, характерный в последние годы для России, будет стабилен при эффективной реализации национальных проектов, что позволит всем гражданам страны в полной мере почувствовать экономический подъем. В числе названных приоритетов важную роль играет образование. Президент Российской Федерации В.В. Путин на заседании президиума Государственного совета, состоявшемся 24 марта 2006 г. и посвященном развитию образования в Российской Федерации, отметил: "…мы должны подтолкнуть образовательную сферу к переходу на принципы работы, адекватные времени. От того, чему и как мы учим сегодня, в значительной степени зависит то, как будем жить завтра. …Сегодня нужно проанализировать содержание и саму направленность программ среднего профобразования, сориентировать их на запросы отечественного предпринимательства и конкретных сегментов рынка труда…". В последнем ежегодном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию прямо говорится: "Правительство должно навести порядок и с содержанием программ профобразования, причем делать это надо совместно с представителями бизнеса и социальных отраслей, для которых, собственно, и готовятся специалисты. Следует создать систему объективного, независимого внешнего контроля за качеством получаемых знаний…". Исполнению задачи, поставленной Президентом Российской Федерации, в части наведения порядка и повышения качества в образовательной сфере посвящен один из вопросов, обсуждавшихся 16 мая 2006 г. на коллегии Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, - "О системе подготовки, профессионального обучения и аттестации работников организаций, поднадзорных Ростехнадзору". Интерес к этому не случаен. Это не дань времени, а насущная потребность. Деятельность Ростехнадзора направлена на реализацию государственной политики в установленной сфере надзора, а также на предупреждение аварий, инцидентов и несчастных случаев на поднадзорных объектах. Анализ состояния аварийности и травматизма на опасных производственных объектах показывает, что причины более 70 % аварий обусловлены человеческим фактором (рис. 1).

Рис. 1. Распределение причин аварий на ОПО (красным цветом выделены причины аварий, обусловленные человеческим фактором).

При этом Ростехнадзор практически лишен возможности контролировать квалификацию и уровень знаний работников поднадзорных организаций. Это связано с тем, что в перечне полномочий Ростехнадзора, установленных в Положении о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.04 № 401, отсутствуют какие-либо нормы, связанные с установлением порядка обучения, подготовки и аттестации работников поднадзорных организаций и контролем за этими видами деятельности. Косвенно к такой норме можно отнести действующий на объектах по использованию атомной энергии порядок получения разрешений на право ведения работ в области использования атомной энергии с предварительной проверкой знаний норм и правил в этой области. До реформы 2004 г. федеральные органы исполнительной власти, наделенные функциями контроля и надзора в "технической" сфере, большое внимание уделяли подготовке кадров, аттестации на знание требований законодательства и нормативно-технических документов в соответствующей области. Устанавливать требования к организации подготовки и аттестации (обучение и проверка знаний) в разной степени имели право почти все органы власти, осуществлявшие контроль и надзор в сферах, переданных Ростехнадзору. Рассмотрим положение дел с нормативно-правовым регулированием подготовки работников организаций, поднадзорных Ростехнадзору, в различных областях.

Экологическая безопасность

В статье 73 Федерального закона "Об охране окружающей среды" от 10.01.02 №7-ФЗ предусмотрено, что руководители организаций и специалисты, ответственные за принятие решений в хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду, должны иметь подготовку в области охраны окружающей среды и экологической безопасности. Механизм реализации указанного требования до настоящего времени не установлен, несмотря на то, что постановлением Правительства Российской Федерации "О разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации" от 16.05.05 № 303 определено, что Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору организует и контролирует подготовку и аттестацию специалистов в области обеспечения экологической безопасности. Статьей 15 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" от 24.06.98 № 89-ФЗ установлено, что лица, допущенные к обращению с опасными отходами, обязаны иметь профессиональную подготовку, подтвержденную свидетельствами (сертификатами) на право работы с опасными отходами. Приказом МПР России от 18.12.02 №868 утверждена Программа профессиональной подготовки на право работы с опасными отходами. Обучать по этой программе должны только в образовательных организациях. Никакими нормативными правовыми актами не урегулирован вопрос об аттестации экспертов в области экологической экспертизы. В Федеральном законе "Об экологической экспертизе" от 23.11.95 № 174-ФЗ указано лишь, что экспертом государственной экологической экспертизы является специалист, обладающий научными и (или) практическими познаниями по рассматриваемому вопросу и привлеченный федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы к проведению государственной экологической экспертизы по соответствующим направлениям науки, техники, технологии. В экологической сфере не решена также проблема подготовки персонала эколого-аналитических лабораторий.

Электробезопасность

В статье 21 Федерального закона "Об электроэнергетике" от 26.03.03 № 35-ФЗ указано, что Правительство Российской Федерации или уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти утверждают единые аттестационные требования к лицам, профессиональная деятельность которых связана с оперативно-диспетчерским управлением в электроэнергетике, и порядок проведения их аттестации. Постановлением Правительства Российской Федерации "Об утверждении Правил оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике" от 27.12.04 № 854 определено, что Ростехнадзор проводит аттестацию лиц, профессиональная деятельность которых связана с оперативно-диспетчерским управлением в электроэнергетике. На практике эта норма не реализована. Порядок подготовки и проверки знаний норм и правил персонала, осуществляющего свою деятельность в области энергетики, определен в двух документах, утвержденных приказами Минэнерго России: "Об утверждении Правил технической эксплуатации электроустановок потребителей" от 13.01.03 № 6 и "Об утверждении Правил работы с персоналом в организациях электроэнергетики Российской Федерации" от 19.02.00 № 49. В соответствии с этими документами специалисты, принимаемые для работы на электроустановках, должны иметь профессиональную подготовку, соответствующую характеру работы. Для обеспечения требуемого профессионального уровня в каждой организации должны функционировать специализированные образовательные учреждения (учебно-курсовой комбинат, центр (пункт) тренажерной подготовки и др.). При отсутствии профессиональной подготовки работников обучают (до допуска к самостоятельной работе) в специализированных центрах подготовки персонала (учебные комбинаты, учебно-тренировочные центры и т.п.). В целях проверки знаний электротехнического и электротехнологического персонала руководитель организации-потребителя назначает приказом по организации комиссию в составе не менее 5 человек. Все члены комиссии должны иметь группу по электробезопасности и пройти проверку знаний в комиссии органа госэнергонадзора. В структурных подразделениях можно создавать комиссии по проверке знаний работников этих подразделений. Члены комиссий структурных подразделений проходят проверку знаний норм и правил в центральной комиссии организации-потребителя. Комиссии органов госэнергонадзора для проверки знаний могут быть созданы при специализированных образовательных учреждениях (институты повышения квалификации, учебные центры и т.п.). Их назначают приказом (распоряжением) руководителя органа госэнергонадзора. Члены комиссии обязаны пройти проверку знаний в органе госэнергонадзора, выдавшем разрешение на создание этой комиссии. Председателем комиссии назначают старшего государственного инспектора (государственного инспектора) по энергетическому надзору. Представители органов государственного надзора и контроля по собственному решению могут принимать участие в работе любой комиссии по проверке знаний.

Безопасность гидротехнических сооружений

В федеральных законах и нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации не установлены требования к подготовке и аттестации работников, эксплуатирующих гидротехнические сооружения (ГТС). В документах, утвержденных Госгортехнадзором России, указано, что к объектам мониторинга безопасности гидротехнических сооружений относится состояние процесса и порядка подготовки и обучения эксплуатационного персонала. В Правилах безопасности гидротехнических сооружений накопителей жидких промышленных отходов указано, что специалисты, занимающиеся эксплуатацией ГТС, подлежат проверке знаний правил, норм и инструкций в порядке, установленном Госгортехнадзором России. В Постановлении Правительства Российской Федерации, утвердившем Положение о декларировании безопасности гидротехнических сооружений, предусмотрено, что орган надзора устанавливает квалификационные требования к экспертам по декларированию безопасности, организует их обучение. Однако подготовка экспертов не организована.

Безопасность при использовании атомной энергии

В соответствии с Федеральным законом "Об использовании атомной энергии" от 21.11.95 № 170-ФЗ подготовка специалистов по использованию ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ - один из видов деятельности в области использования атомной энергии. В статье 27 этого закона говорится, что специалисты должны получать разрешения на право ведения работ в области использования атомной энергии. Перечень этих специалистов определяет Правительство Российской Федерации. Процедуру выдачи разрешения, включающую проверку знаний, осуществляют в порядке, установленном в восьми нормативных правовых актах, утвержденных Госатомнадзором России. Она включает в себя также требования к тематике и объему проверяемых на экзаменах знаний и практических навыков, к программам подготовки, квалификационным требованиям к работнику, получающему разрешение, согласно перечню должностей, определенных в отраслевых квалификационных справочниках должностей руководителей и специалистов. Типовая тематика экзаменационных вопросов для кандидатов на получение разрешения приведена в этих документах. На ее основе эксплуатирующая организация разрабатывает перечни экзаменационных вопросов и согласует их с управлением округа Ростехнадзора. Разрешения выдаются работникам в управлениях округов Ростехнадзора. Процедура выдачи разрешений включает: подачу эксплуатирующей организацией в управление округа заявления кандидата на выдачу разрешения и документов, обосновывающих заявление; предварительный контроль заявления и обосновывающих документов; рассмотрение заявления и обосновывающих документов; проведение экзаменов. Экзаменационную комиссию и ее председателя назначают приказом руководителя эксплуатирующей организации. Комиссия должна состоять не менее чем из трех представителей эксплуатирующей организации и двух представителей Ростехнадзора.

Промышленная безопасность

Обязательность прохождения подготовки и аттестации по промышленной безопасности установлена в Федеральном законе "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21.07.97 № 116-ФЗ, положениях о лицензировании деятельности в области промышленной безопасности, утвержденных Правительством Российской Федерации, и более чем в 20 нормативных правовых актах Госгортехнадзора России. Полномочия Ростехнадзора по организации подготовки в области химической безопасности и контроль за ее проведением установлены постановлением Правительства Российской Федерации "О разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации" от 16.05.05 № 303. Такой нормы явно недостаточно, поскольку подготовка и аттестация в области промышленной безопасности включают в себя изучение и проверку знаний требований промышленной безопасности, установленных в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также требований промышленной безопасности (помимо химической, нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности) в нефтяной и газовой, металлургической, горнорудной, угольной промышленности, на объектах газоснабжения, котлонадзора (паровые и водогрейные котлы; сосуды, работающие под давлением, трубопроводы пара и горячей воды); на подъемных сооружениях (грузоподъемные краны, лифты, подъемники (вышки), подвесные канатные дороги, фуникулеры, эскалаторы, краны-манипуляторы, краны-трубоукладчики); при транспортировании опасных веществ; на взрывоопасных объектах по хранению и переработке растительного сырья; на производствах по хранению и применению взрывчатых материалов промышленного назначения. В соответствии со статьей 6 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" к видам деятельности в области промышленной безопасности относятся: проектирование, строительство, эксплуатация, расширение, реконструкция, техническое перевооружение, консервация и ликвидация опасного производственного объекта (ОПО), изготовление, монтаж, наладка, обслуживание и ремонт технических устройств, применяемых на ОПО; проведение экспертизы промышленной безопасности, а также подготовка и переподготовка работников ОПО. Руководители и специалисты организаций, осуществляющих деятельность в области промышленной безопасности, проходят подготовку и аттестацию по программам, разрабатываемым в соответствии с типовыми программами, утверждаемыми Ростехнадзором, и в соответствии со своими должностными обязанностями. Другие категории работников проходят обучение и проверку знаний, инструктажи по конкретным правилам безопасности. Действуют также специальные правила для отдельных категорий специалистов и рабочих. К ним относятся Правила аттестации сварщиков и специалистов сварочного производства (ПБ 03-273-99), Правила аттестации персонала в области неразрушающего контроля (ПБ 03-440-02), а также Правила аттестации экспертов СДА-12, принятые Наблюдательным советом (решение от 25.04.2006 № 2/42). Основной нормативный правовой акт, устанавливающий порядок подготовки и аттестации руководителей и специалистов в области промышленной безопасности, - Положение о порядке подготовки и аттестации работников организаций, осуществляющих деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов, подконтрольных Госгортехнадзору России (РД 03-444-02). Схема подготовки и аттестации показана на рис. 2.

Рис. 2. Принципиальная схема подготовки и аттестации по промышленной безопасности руководителей и специалистов организаций, эксплуатирующих ОПО (ЧАК - члены аттестационной комиссии, ЭО - экспертные организации, ОП - организации по подготовке).

Обучение ведется в специализированных организациях или подразделениях эксплуатирующих организаций, где разрабатывают и документируют внутреннюю систему качества и комплекс мероприятий, обеспечивающих функционирование внутренней системы качества. В целях повышения качества подготовки организации проходят аккредитацию в Системе экспертизы и аккредитации в области промышленной безопасности. В настоящее время аккредитация распространяется на организации, занимающиеся подготовкой, обучением, аттестацией (организация аттестации) и проверкой знаний руководителей и специалистов по промышленной безопасности, лиц, ответственных за исправное состояние технических устройств и их безопасную эксплуатацию, рабочих и экспертов по промышленной безопасности. Аттестацию проводят в аттестационных комиссиях организаций, где работают аттестуемые. Члены аттестационных комиссий, руководители и специалисты организаций, осуществляющих экспертизу промышленной безопасности и предат-тестационную подготовку, а также специалисты иностранных организаций проходят аттестацию в аттестационных комиссиях Ростехнадзора. Письмом Ростехнадзора рекомендовано осуществлять аттестацию комиссиями Ростехнадзора на базе аккредитованных организаций. На сегодняшний день лишь в 51 управлении по технологическому и экологическому надзору есть аккредитованные организации, т.е. в некоторых управлениях округов организация работы территориальных аттестационных комиссий возложена на неаккредитованные организации (табл. 1). Обращает на себя внимание тот факт, что во многих управлениях округов не хватает аккредитованных организаций. Так, в Московской, Кемеровской, Курской областях, Хабаровском крае аккредитовано всего по одной организации, что явно недостаточно для таких крупных промышленных районов.

Аккредитация организаций, занимающихся обучением рабочих, началась в 2005 г. и развивается крайне медленно. Аккредитовано всего девять организаций. Такая ситуация связана как с недостаточной мотивацией аккредитации организаций, так и с неопределенностью нормативных требований к обучению рабочих. В соответствии с Законом Российской Федерации "Об образовании" от 10.07.92 № 3266-1 и Положением о лицензировании образовательной деятельности, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.10.00 № 796, лицензирование в области образовательной деятельности, в том числе по реализации программ начального профессионального образования, осуществляет Министерство образования Российской Федерации. Рабочих обучают профессиям, перечень которых утвержден Минобразования России (приказ от 29.10.01 № 3477) по учебным программам, разработанным на основании рекомендаций и основных требований Института развития профессионального обучения Минобразования России. В 2003 г. в Госгортехнадзоре России пересмотрен и утвержден Перечень основных профессий рабочих промышленных производств (объектов), подконтрольных Госгортехнадзору России, программы обучения которых должны согласовываться с органами Госгортехнадзора России. Однако при выдаче образовательной лицензии Минобразования России не настаивает на выполнении организациями этого требования, поскольку оно не предусмотрено Положением о лицензировании образовательной деятельности. Проблемы подготовки рабочих кадров для организаций, поднадзорных Ростехнадзору, заслуживают специального изучения. Внастоящее время в НТЦ "Промышленная безопасность" совместно с управлениями центрального аппарата Ростехнадзора анализируют информацию о состоянии подготовки и обучения рабочих кадров для поднадзорных объектов, поступающую из территориальных органов Ростехнадзора. Однако уже сейчас можно назвать основные проблемы:

• устарела нормативно-правовая база обучения рабочих, в частности, до сих пор действует Типовое положение о непрерывном профессиональном и экономическом обучении кадров народного хозяйства, утвержденное постановлением Госкомитета СССР по труду и социальным вопросам, Госкомитета СССР по народному образованию и Секретариата ВЦСПС от 15.06.88 №368/92-14-147/20/18-22;
• прекращена разработка программ обучения рабочих в Институте развития профессионального образования;
• отсутствует либо устарела материальная база производственного обучения рабочих на предприятиях.

Но самая главная проблема - почти полная утрата Ростехнадзором рычагов контроля за деятельностью организаций, обучающих рабочих для поднадзорных объектов. Ростехнадзор не участвует в лицензировании и лицензионном контроле, не имеет полномочий устанавливать порядок организации обучения рабочих и проверки их знаний по вопросам безопасности. Подводя итог вышеизложенному, следует отметить, что существующая сегодня нормативно-правовая база по подготовке, профессиональному обучению и аттестации работников организаций, поднадзорных Ростехнадзору, имеет существенные пробелы (табл. 2).

Примечание. Т - требования обязательности проведения подготовки и аттестации; М - механизм проведения подготовки и аттестации; К - осуществление контроля за соблюдением требований; П - предаттестационная подготовка; А - аттестация; ОДП - оперативно-диспетчерский персонал; Р - разрешение на право ведения работ в области использования атомной энергии; ОПО - опасный производственный объект.

Требования обязательного проведения подготовки и аттестации персонала, установленные федеральными законами и постановлениями Правительства Российской Федерации, определены почти во всех областях надзора. Ростехнадзор наделен правом устанавливать порядок подготовки и аттестации и осуществлять контроль за этой деятельностью в области экологической и химической безопасности, а также определять порядок обучения оперативно-диспетчерского персонала в электроэнергетике. Механизмы реализации требований к подготовке и аттестации установлены и внедрены на ОПО, энергетических объектах и объектах атомной энергетики, но установлены они документами федеральных органов исполнительной власти, функции которых в результате реформирования переданы Ростехнадзору. Требуется приведение этих документов в соответствие с новой структурой федеральных органов исполнительной власти и законодательством Российской Федерации. Механизмы подготовки и аттестации руководителей организаций и специалистов, ответственных за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду, отсутствуют полностью, несмотря на то, что требование по организации этой процедуры было возложено на Ростехнадзор Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.05 №303. В части строительного надзора регламентируется только подготовка и аттестация по промышленной безопасности специалистов проектных и строительных организаций. Недостаточно урегулированы вопросы подготовки и аттестации экспертов. Сравнение процедур подготовки и аттестации в области промышленной и энергетической безопасности позволяет говорить об их сходстве по многим процедурам: в части разработки и согласования программ подготовки и экзаменационных билетов, формирования аттестационных комиссий, сроков проверки знаний, порядка проведения внеочередных проверок и т.д. Но есть и определенные различия. Например, у энергетиков требуется проведение предаттестационной подготовки руководителей и специалистов в образовательных организациях. С нашей точки зрения, это излишнее требование, поскольку программы предаттестационной подготовки не являются образовательными программами, курс обучения обычно рассчитан на одну неделю (40 учебных часов). Хотелось бы также отметить, что области подготовки и аттестации работников организаций, поднадзорных Ростехнадзору, пересекаются. Так, в большинстве случаев работники ОПО, помимо требований промышленной безопасности, должны знать требования законодательства по охране окружающей среды и электробезопасности. Для энергетиков необходима аттестация по правилам промышленной безопасности в области котлонадзора, эксплуатации подъемных сооружений, на объектах газораспределения и газопотребления, экологии и т.д. Таким образом, значительная часть специалистов организаций, поднадзорных Ростехнадзору, вынуждена проходить различные виды подготовки и аттестации в разное время, в разных организациях, по разным организационным схемам, что приводит к дополнительным финансовым и временным затратам предприятий. Необходимо унифицировать процедуры подготовки, профессионального обучения и аттестации работников организаций, поднадзорных Ростехнадзору, установив их в нормативном правовом акте. Чрезвычайно важно вернуть Ростехнадзору полномочия устанавливать порядок и осуществлять контроль за обучением, аттестацией и проверкой знаний работников поднадзорных организаций. Таким образом, анализ законодательства Российской Федерации показал, что требования к подготовке и аттестации персонала поднадзорных Ростехнадзору объектов содержатся в федеральных законах и постановлениях Правительства Российской Федерации в установленной сфере деятельности Ростехнадзора, за исключением надзора за безопасностью гидротехнических сооружений и государственного строительного надзора. Механизм реализации этих требований в федеральных законах и постановлениях Правительства Российской Федерации не прописан, за исключением отдельных поручений Правительства Ростехнадзору, таких, как организация, контроль подготовки и аттестации специалистов в области обеспечения экологической и химической безопасности, а также выдача разрешений персоналу, связанному с безопасностью при использовании атомной энергии. Анализ правоприменительной практики в данной области показал, что она основывается на нормативно-правовых актах различных федеральных органов исполнительной власти, функции которых переданы Ростехнадзору: Госгортехнадзор России, Минэнерго России, Минприроды России, Госатомнадзор России, Госстрой России. В исторически сложившейся практике подготовки и аттестации персонала отсутствуют единые требования, процедуры, не обеспечивается полнота исполнения требований законодательства, и в итоге требуемый уровень подготовки персонала, что создает дополнительные трудности в предпринимательской деятельности. В целях систематизации подготовки, обучения и аттестации работников организаций, поднадзорных Ростехнадзору, необходимо внести в Правительство Российской Федерации проект нормативного правового акта, устанавливающего порядок подготовки и аттестации указанных работников, а также экспертов в области экологической и промышленной безопасности.

Этот акт должен определять порядок:

• подготовки и аттестации руководителей и специалистов организаций, поднадзорных Ростехнадзору;
• обучения и проверки знаний персонала, обслуживающего поднадзорные объекты и оборудование, применяемое на этих объектах;
• проведения первичной, периодической и внеочередной аттестации и проверки знаний;
• формирования аттестационных комиссий (организаций и Ростехнадзора) и комиссий по проверке знаний;
• проведения предаттестационной подготовки и обучения, включая требования к организациям, осуществляющим эту деятельность, и к методическому обеспечению их деятельности.

Акт также должен устанавливать требования к организациям, проводящим предаттестационную подготовку и обучение работников, к оформлению результатов аттестации и проверки знаний.

03.09.2006 Журнал "Безопасность труда в промышленности", №7, 2006 год.